無論是分析耕地問題的具體表現還是深層成因，一個繞不開的話題就是“耕地紅線”。18億畝耕地紅線是怎么來的呢？

全國人大農業與農村委員會主任委員陳錫文說，18億畝是綜合經濟發展、人口狀況、糧食單產等因素測算劃定的。考慮到復種指數，18億畝耕地對應每年的農作物播種面積為24億畝。其中，糧食播種面積約17億畝，其余用于棉、油、糖、菜等種植。

從另一個角度看，我國糧食畝均單產不到800斤，以17億畝的播種面積計算，對應的產量是1.3萬億斤以上，這正是目前糧食產量所站穩的臺階。近年來，我國進口大量農產品，等于變相利用國外耕地。以進口量最大的大豆為例，2021年進口9652萬噸，如國內生產，以畝產130公斤計算，需要7億多畝播種面積。考慮到糧食需求還在增長，紅線已退無可退。

18億畝只是個概數，其實際指向也是與時俱進。國家“十一五”規劃期間提出耕地紅線保持18億畝，“十二五”規劃上升為18.18億畝，“十三五”規劃明確保持在18.65億畝。耕地紅線數據的變化，反映出國家對耕地保護的目標在持續加壓。

新中國成立后，耕地保護幾經波折，在不同時期應對不同矛盾，為實施耕地保護作出大量努力。

當年在“以糧為綱”的大背景下，耕地保護受到重視。朱道林回憶，上世紀50年代至70年代，農墾制度得到充分發展，各地還大規模開墾了陡坡地做梯田，耕地規模有所發展。

1978年，安徽鳳陽縣小崗村探索“包產到戶”，農村改革拉開大幕。1979年小崗生產隊糧食產量相當于1955年到1970年產量總和。這個時期，農民對耕地有了新的保護意識——保耕地就是保飯碗、保收入。然而，也是從此開始，農村經濟飛速發展，農民的住宅需求日益旺盛，鄉鎮企業在農村紛紛開辦，亂占耕地問題開始出現。1981年，國務院下發《關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》對此作出規范。

1985年財稅體制改革，地方財政大包干大大激發了地方發展經濟積極性，由此也帶來大量的土地占用，耕地嚴重流失。1986年，我國頒布土地管理法，以法律形式對耕地使用進行規范。就在這一年，誕生了專門管理國家土地資源的機構——國家土地管理局，一改城市土地和農村土地分而治之的局面。

上世紀90年代開始，各地“開發區熱”造成了大量的耕地占用，由此也導致工業用地價格扭曲，企業因土地成本低，占地過多，而且出現了園區土地投機等弊端，這在中西部地區尤其普遍。有鑒于此，1992年，中共中央出臺了《關于嚴禁開發區和城鎮建設占用耕地撂荒的通知》，嚴格查處愈演愈烈的亂占耕地行為。

1997年，《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》發布，提出實施基本農田保護和耕地總量動態平衡制度。1998年，土地管理法修訂。2006年，“十一五”規劃首次提出18億畝耕地紅線的約束性指標。這一時期，我國還實行了省級政府耕地保護責任目標考核制度，并建立了國家土地督察制度。

黨的十八大以來，中央對耕地保護空前重視，農村土地制度改革、國家糧食安全戰略加快協同。2013年的中央農村工作會議提出，堅持以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略。同時，提出不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，創新回答了“誰來種地，如何種地”的問題。2017年，黨的十九大明確提出第二輪土地承包到期后再延長30年。

耕地保護政策的四梁八柱開始構建。2017年，中共中央、國務院發布《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，提出堅決防止占多補少、占優補劣、占水田補旱地的現象，規范省域內補充耕地指標調劑管理，并探索補充耕地國家統籌。2019年，我國再次修訂土地管理法。2020年，中央提出糧食安全黨政同責。2021年，修訂土地管理法實施條例。

管控型政策工具不斷完善。2020年，國務院辦公廳先后下發《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》，嚴禁違規占用耕地從事非農建設，嚴禁違法違規批地用地，明確了耕地利用優先序，推出了防止“非糧化”的系列舉措。2021年，自然資源部等三部門發布《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》，要求永久基本農田不得轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地。同時，對耕地轉為其他農用地及農業設施建設用地實行年度“進出平衡”。

近年來，國家大力推進高標準農田建設，目前已累計建成9億畝。多部門實施國家黑土地保護工程，推動酸化和鹽堿化耕地治理。郭永田告訴記者，通過田塊整治、土壤改良、完善灌排等措施，高標準農田抗災減災能力明顯提升。2021年，甘肅670萬畝農田持續遭受大旱，高標準農田的成災率比一般農田低20個百分點；臺風“煙花”過境浙江余姚，當地高標準農田僅用兩天就排出最大深度60厘米的積水。

記者梳理發現，圍繞耕地保護，我國已形成管控型、激勵型及建設型三類政策工具箱。管控型政策是通過規劃管控、用途管制、利用計劃、占補平衡等手段嚴格約束占用耕地的行為。建設型政策是通過加大投入提高地力，包括高標準農田建設、耕地質量提升。激勵型政策是通過經濟手段對種糧農民給予補貼，對保護耕地的地方給予獎勵，包括耕地地力補貼、耕地保護補償機制等。

趨于完善的政策措施表明，守住18億畝耕地紅線，是我們堅定的決心，沒有一點點討價還價的余地！

摘自經濟日報文章（調研組成員/徐涵 喬金亮 黃曉芳 吉蕾蕾），原標題《耕地問題調查》

（調研組成員/徐涵 喬金亮 黃曉芳 吉蕾蕾）